L’article 10 de la Convention européenne des droits de l’Homme (CESDH) de 1950 porte sur la liberté d’expression et d’information. Ce droit est garanti « sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. »
L’accès à l’information est de ce fait explicitement garantie par l’article 10. Cette garantie permet notamment de protéger le principe de transparence, principe qui permet aux citoyens d’être éclairés sur la manière dont la société est dirigée. Les dirigeants politiques ne peuvent prendre des décisions secrètes, injustifiées et abusives ou illégales en vertu de ce principe, en d’autres termes, ils sont responsables et doivent rendre des comptes sur leurs actions. C’est notamment pourquoi, la censure et le contrôle des médias sont souvent des piliers des dictatures. Même dans des Etats considérés comme démocratiques, ce droit n’est pas toujours pleinement effectif dans tous les domaines (par exemple, le droit à la vie privée ou encore le secret défense peuvent justifier un certain manque d’informations sur différents sujets).
Il découle de l’article 10 et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme (Cour EDH), la protection de ceux qui garantissent l’accès à l’information : les journalistes. Le degré de liberté des journalistes est un bon indicateur de l’état démocratique de nos sociétés. Plus généralement, toute personne permettant de rendre l’information plus accessible est protégée par l’article 10. Ainsi, les sources journalistiques sont aussi essentielles au travail effectué par la presse et de manière complémentaire mais peut-être moins évidente, les lanceurs d’alerte également.
Les sources divulguent des informations aux journalistes.[i] Elles peuvent venir de tout milieu social et sont très utiles pour rendre compte de certaines réalités auxquelles elles sont confrontées. A côté, les lanceurs d’alerte sont définis comme « toute personne qui fait des signalements ou révèle des informations concernant des menaces ou un préjudice pour l’intérêt général dans le contexte de sa relation de travail, qu’elle soit dans le secteur public ou privé »[ii] selon le Conseil de l’Europe.
De ce fait, les journalistes, leurs sources ainsi que les lanceurs d’alerte jouent un rôle central dans la garantie du principe de transparence inhérent à nos sociétés démocratiques.
En outre, D. Voorhoof rappelle que la Cour EDH, par sa jurisprudence constante, protège le droit d’accès à des documents publics en vertu de l’article 10 de la Convention EDH[iii]. Par le passé, la Cour était plus réticente sur sa position concernant l’accès aux informations détenues par l’Etat. Progressivement, elle a laissé place à un véritable droit d’accès à l’information publique, à tel point que ce droit semble aujourd’hui véritablement acquis dans sa jurisprudence.
Ainsi, la Cour EDH ne cesse de renforcer la protection du principe de transparence et la libre circulation de l’information à travers l’élargissement du champ d’application de l’article 10 de la Convention EDH.
Nous verrons ainsi comment, par le biais de l’article 10, la Cour EDH affirme une large protection de la presse et comment elle tente d’élargir le champ de protection que recouvre l’article 10 à des domaines juridiques encore peu ou pas assez réglementés (tels que les lanceurs d’alerte ou l’accès à des informations publiques).
- Le principe acquis de la protection des journalistes par l’article 10
Les journalistes constituent des acteurs essentiels au bon maintien du principe de transparence inhérent aux sociétés démocratiques car ils permettent l’accès à l’information. En effet, ils réalisent un véritable travail de recherche et de vérification de l’information, pour ensuite la simplifier et la diffuser au public, à travers différents supports. La CEDH rappelle régulièrement le rôle fondamental de « chien de garde » qu’occupent les journalistes dans une société démocratique[iv]. En ce sens, Philippe Piot soutient que le choix de l’expression « chien de garde » par la CEDH n’est pas un hasard. Il précise que « Le propre du chien de garde est d’avertir (…). Mieux vaut un chien de garde qui aboie parfois de manière infondée, ou avec une virulence exagérée, qu’un vigile qui dort sur ses deux oreilles ou qui, indécis, laisse passer ce qui aurait dû être signalé. »[v] Cette expression reflète une certaine tolérance adoptée par la CEDH à l’égard des excès potentiels de la presse lorsqu’elle effectue son travail.
Cette tolérance semble constituer un principe inhérent à l’application de l’article 10 par la CEDH et témoigne d’une large protection accordée aux journalistes. Ainsi, les juges nationaux suivent la voie ouverte par la Cour EDH et cherchent à octroyer aux journalistes une protection maximale. Par exemple dans l’affaire Clearstream 1 de 2001[vi], Denis Robert, un journaliste indépendant était attaqué pour diffamation suite à ses révélations à propos d’un scandale financier concernant la banque Clearstream. Il accusait notamment Clearstream d’avoir blanchi de l’argent sale. En retour, Clearstream avait intenté plusieurs procès pour diffamation contre ce journaliste. Alors que la cour d’appel de Paris avait reconnu que le journaliste “avait manqué de prudence dans son expression (…)”[vii], la Cour de Cassation a rappelé, sur le fondement de l’article 10 de la CESDH que « la liberté journalistique comprend, lorsqu’est en cause un débat public d’intérêt général, le recours possible à une certaine dose d’exagération, voire de provocation, dans les propos (…) »[viii]. En effet, Denis Robert a mis en avant le fait que certains milieux restent très opaques[ix], et particulièrement le milieu de la finance qui comporte souvent d’importants enjeux dû à l’implication de grands acteurs financiers et politiques. Dans ce contexte, les enquêtes journalistiques sont extrêmement difficiles. Dès lors, il semble d’autant plus important d’éliminer tout effet dissuasif à dénoncer les scandales et donc de protéger la presse en lui accordant le droit de commettre « certains excès »[x].
La Cour EDH est ferme en ce qui concerne la protection des journalistes. Elle assure à ces derniers un cadre très protecteur et n’a pas peur de condamner un Etat pour violation de l’article 10 lorsque la liberté d’expression de la presse ou la diffusion de l’information est en danger. En outre, la Cour EDH s’attache à protéger au maximum tout ce qui touche au milieu journalistique, même de manière complémentaire. En effet, protéger uniquement les journalistes ne suffit pas, il faut également protéger leurs sources.
- La protection des sources journalistiques par l’article 10 de la Convention, une protection complémentaire essentielle à la protection de la presse
La très large protection qu’accorde la CEDH à la presse en vertu de l’article 10 comprend également la protection des sources journalistiques.[xi] Dans l’arrêt Goodwin v. UK, La Cour confirme de manière explicite cette protection :
« La protection des sources journalistiques est l’une des pierres angulaires de la liberté de la presse (…). L’absence d’une telle protection pourrait dissuader les sources journalistiques d’aider la presse à informer le public sur des questions d’intérêt général. En conséquence, la presse pourrait être moins à même de jouer son rôle indispensable de « chien de garde » et son aptitude à fournir des informations précises et fiables pourrait s’en trouver amoindrie (…) Une ordonnance de divulgation (…) ne saurait se concilier avec l’article 10 de la Convention que si elle se justifie par un impératif prépondérant d’intérêt public. »[xii]
En d’autres termes, presque autant que les journalistes, les sources journalistiques participent à la préservation du principe de transparence. Leur protection est nécessaire pour qu’elles ne subissent pas de pressions, de représailles ou même de condamnations judiciaires. En effet, cela pourrait dissuader les sources à continuer de divulguer des informations et de ce fait, la Cour n’hésite pas à faire prévaloir l’anonymat d’une source sur tout autre principe. Cette dernière est souvent amenée à mettre en balance l’intérêt public et la nécessité de révéler l’identité d’une source. Par les différents arrêts rendus en la matière, la Cour a dégagé trois conditions pour déterminer la licéité d’une atteinte au secret des sources. D’abord elle examine s’il existe ou non un impératif prépondérant d’intérêt public et ensuite elle étudie la nécessité de l’atteinte ainsi que la proportionnalité de l’atteinte. Elle a notamment relevé que constituait une atteinte disproportionnée le placement d’un journaliste en détention provisoire pour le contraindre à révéler sa source.[xiii]
Par ailleurs, bien souvent, les sources enfreignent la loi pour divulguer des informations, notamment en prenant part, elles-mêmes, aux activités illégales qu’elles dénoncent ou en violant leur obligation de secret professionnel.
Par exemple, dans la récente affaire Jecker contre Suisse, il avait été demandé à une journaliste de révéler ses sources suite à la publication d’un article sur un vendeur de drogue.[xiv]Le Tribunal de Suisse avait considéré que, puisque la vente de drogue est une infraction, l’intérêt général prévalait et la révélation des sources de la journaliste était obligatoire. Mais la Cour EDH a condamné la Suisse pour violation de l’article 10 car le Tribunal n’a pas « fourni des raisons suffisantes pour justifier que la mesure litigieuse correspondait à un besoin social impérieux »[xv].
De même, dans l’affaire Tillack contre Belgique, la Cour a prononcé la violation de l’article 10 par les tribunaux belges. Un journaliste avait réussi à obtenir des informations figurant dans des documents confidentiels de l’Office européen pour la lutte anti-fraude. Les autorités belges avaient ensuite perquisitionné le bureau du journaliste dans le but de découvrir l’auteur de ces divulgations. La CEDH a condamné cette procédure en précisant que : « le droit des journalistes de taire leurs sources ne saurait être considéré comme un simple privilège qui leur serait accordé ou retiré en fonction de la licéité ou de l’illicéité des sources, mais un véritable attribut du droit à l’information, à traiter avec la plus grande circonspection»[xvi].
A travers ces deux affaires, on constate que même l’anonymat d’une source illicite prévaut sur tout autre principe de confidentialité et secret professionnel. Cette dernière affaire reflète particulièrement bien l’utilité des sources journalistiques dans l’accès à l’information puisque ce type de révélation permet au public d’être informé sur les activités de grandes institutions (ici d’un organe européen, l’Office européen pour la lutte anti-fraude).
Ainsi, la Cour encourage la divulgation de l’information par la protection des journalistes et parallèlement par la protection de leurs sources. Pour se faire, elle se réfère principalement à l’article 10 de la Convention, lui attribuant dès lors un large champ d’application pour défendre l’accès à l’information.
Dans cette même continuité, depuis les années 2000, la Cour s’attache à un développement encore plus large du champ d’application de l’article 10 pour renforcer le maintien de la transparence. De ce fait, elle a étendu sa protection aux lanceurs d’alerte et elle a récemment fait évoluer sa position concernant le droit d’accès aux documents publics.
- La relative protection des lanceurs d’alerte à travers l’article 10 de la Convention
Comme le met en lumière D. Voorhoof, les lanceurs d’alerte avertissent sur des actes répréhensibles qu’ils observent au sein de leur travail (entreprises privées, organisme public etc.) parce qu’ils ont accès à certaines informations confidentielles, de par leur statut. Ils sont donc amenés à violer leur obligation de confidentialité.[xvii] Ainsi, ils peuvent facilement être exposés à des menaces ou des représailles et de ce fait, la protection de leur anonymat est essentielle. Le lanceur d’alerte occupe un rôle d’informateur crucial et Amnesty international souligne que son rôle est à la fois complémentaire de la fonction du journaliste mais également de celle des organes de contrôle[xviii].
Pourtant, ce n’est qu’en 2008 que la CEDH a souhaité établir une protection directe des lanceurs d’alerte en vertu de l’article 10 de la Convention dans son arrêt Guja c. Moldavie. Cet arrêt tardif montre la voie dans laquelle la Cour s’engage : une protection plus effective des lanceurs d’alerte.
Cependant, comme le relate C. Laville, l’affaire Luxleaks de 2012 relativise l’objectif de protection des lanceurs d’alerte initié par la Cour[xx]. En effet, dans cette affaire, un ancien employé de l’entreprise PwC, M. Halet, avait remis des documents à un journaliste. Ces documents constituaient des preuves de l’évasion fiscale commise par l’entreprise. M. Halet a été condamné en appel à verser 1000 euros et une somme symbolique de 1 euro à l’entreprise en réparation du préjudice moral.
Il a donc saisi la CEDH, sur le fondement de l’article 10 de la Convention, pour ingérence disproportionnée dans son droit à la liberté d’expression. Mais dans un arrêt en date du 11 mai 2021, la CEDH n’a pas reconnu de violation de l’article 10 par les tribunaux luxembourgeois. En effet, elle a soutenu que M. Halet n’avaient pas « apporté d’information essentielle, nouvelle et inconnue jusqu’alors » et elle a estimé que l’équilibre avait été justement maintenu entre la nécessité de préserver les droits de l’entreprise et la nécessité de préserver la liberté d’expression du requérant.[xxi]
L’opinion dissidente des juges Lemmens et Pavli jointe à la décision de la Cour est intéressante. Ils soulignent que « l’approche des juridictions nationales, approuvée par la majorité, est de nature à avoir un important effet dissuasif sur de futurs lanceurs d’alerte dans le secteur privé (…) »[xxii]. En effet, selon eux, l’exigence de la Cour sur le critère de « l’information essentielle, nouvelle et inconnue jusqu’alors » que doit apporter un lanceur d’alerte est bien trop élevée.[xxiii] La CEDH a principalement justifié sa décision en se retranchant derrière la marge d’appréciation des Etats signataires[xxiv].
L’adoption de cette position semblait menacer la pérennité du principe de transparence puisque la Cour a fait prévaloir l’appréciation des Etats souverains dans des affaires concernant de grandes entreprises du secteur privé et la liberté d’information. Cela pouvait laisser sous-entendre (indirectement) une certaine liberté des Etats à choisir où placer la priorité entre les intérêts économiques et financiers des entreprises et les droits de l’Homme. Un tel message s’avérait inquiétant dans un monde où les grandes entreprises privées prennent de plus en plus de place et acquièrent de plus en plus de pouvoirs, y compris au sein de la sphère politique.
Cependant, la Grande chambre de la Cour EDH a eu récemment l’occasion de revenir sur cette affaire et elle a finalement conclu à la violation de l’article 10 dans une décision en date du 14 février 2023. Pour cela, elle a mis en balance l’intérêt public que présentait l’information divulguée et les effets dommageables de la divulgation et elle a également pris en compte la nature, la gravité et l’effet dissuasif de la condamnation pénale infligée au requérant. Cette décision laisse présager une évolution vers une meilleure protection des lanceurs d’alerte.
La Cour EDH étend donc le champ de protection accordé par l’article 10 à des nouveaux statuts tels que les lanceurs d’alerte. Même si certaines imperfections persistent, le système de protection établie est un bon indicateur de la voie dans laquelle s’engage la Cour EDH. De la même manière, elle semble être de plus en plus encline à protéger l’accès à des documents publics détenus par l’Etat.
- La protection de l’accès à des informations publiques relatives à l’État par l’article 10
L’un des plus importants objectifs de l’accès à l’information est de permettre aux citoyens d’être informés sur la manière dont les grands décideurs gèrent l’Etat. D. Voorhoof reconnaît que la progression qu’a connue la Cour en matière d’accès à des documents publics constitue « une nouvelle extension du droit des journalistes à la liberté d’expression et d’information »[xxv]. En 2016, la décision rendue par la Cour dans l’affaire Magyar contre Hongrie regroupe tous les grands principes concernant le droit d’accès aux documents publics. Ainsi, un des arrêts de principe de la Cour, en date de 1987, établit que « la liberté de recevoir des informations interdit essentiellement à un gouvernement d’empêcher quelqu’un de recevoir des informations que d’autres aspirent ou peuvent consentir à lui fournir. »[xxvi]. Cependant, il ressort de l’arrêt Guerra de 1998 que l’Etat n’est pas obligé de collecter ou diffuser lui-même des informations. En d’autres termes, cela ne relève pas de ses compétences propres. De même, un principe établit que l’Etat n’est pas obligé de communiquer des informations qu’il détient puisque aucun véritable droit d’accès aux documents publics n’existe de facto[xxvii].
Toutefois, certains principes permettent aux individus d’avoir connaissance d’informations publiques utiles au débat public. En effet, en vertu de l’article 10, l’Etat a l’obligation de ne pas s’ingérer dans la liberté de recevoir ou de communiquer des informations. Ainsi, l’Etat ne peut pas s’opposer à une décision judiciaire qui exige la divulgation d’informations et ne peut pas non plus refuser cette divulgation « lorsque l’accès à l’information est déterminant pour l’exercice par l’individu de son droit à la liberté d’expression »[xxviii]. Le guide sur l’article 10 souligne l’importance de deux critères sur lesquels s’appuie la CEDH pour reconnaître un droit d’accès à des documents publics : ces derniers doivent être d’intérêt public et l’individu qui demande l’accès doit voir sa liberté de recevoir et de communiquer des informations mise en jeu.[xxix]
L’arrêt Tàrsasàg a Szabadsàgjogokért contre Hongrie de 2009, illustre bien les exigences de la Cour. Dans cette affaire, une association de défense des droits fondamentaux en Hongrie avait demandé à la Cour constitutionnelle d’Hongrie de lui donner accès à des informations, ce que la Cour constitutionnelle a refusé. L’association a alors engagé une action pour atteinte à son droit à recevoir des informations d’intérêt public. La CEDH admet qu’il y a ingérence lorsqu’un monopole de l’information (ici une Cour constitutionnelle) refuse de fournir des informations à un « chien de garde social » (ici une association agissant dans le domaine des droits de l’homme)[xxx]. La Cour continue donc d’assurer de plus en plus l’accès et la diffusion de l’information d’intérêt général, utile au débat public. En ce sens, le guide sur l’article 10 de la Convention précise que la CEDH décrit « l’intérêt général » comme les questions dont les citoyens peuvent se préoccuper du fait qu’elles concernent leur « bien être ou la vie de la collectivité »[xxxi]. Cet accès aux documents détenus par l’Etat fait sens dans une société démocratique puisque les décideurs sont (en général) les représentants du peuple. Ils doivent être en mesure de rendre des comptes sur leurs activités. De même, les citoyens doivent avoir le droit d’être informés sur la manière dont l’Etat gère la société dans laquelle ils vivent. Pourtant les scandales politiques qui éclatent régulièrement (suite à des affaires de corruption ou des accords internationaux officieux par exemple) laissent à penser que de trop nombreuses informations restent encore inaccessibles aux citoyens.
Pour conclure, la CEDH parvient à répondre à la nécessité de renforcer la protection du principe de transparence. En effet, elle joue un rôle crucial dans la protection de ce principe. Tout d’abord, la Cour n’hésite pas à réaffirmer les principes fondamentaux de sa jurisprudence concernant le droit à la liberté d’expression de la presse. Ensuite, par l’extension du droit à la liberté d’expression et d’information, elle crée un environnement protecteur qui encourage les principaux acteurs de la transparence à continuer à faire circuler l’information. C’est une chose heureuse que la Cour fasse (le plus souvent) prévaloir le principe de liberté d’expression sur tout autre principe, favorisant ainsi la circulation de l’information et la protection de la transparence dans nos sociétés.
Jeanne BUCLEZ
[i] Conseil de l’Europe, comité des ministres, recommandation n°. R (2000) 7 du Comité des Ministres aux Etats membres sur le droit des journalistes de ne pas révéler leurs sources d’information, adoptée par le Comité des Ministres le 08 mars 2000, lors de la 701e réunion du Comité des Ministres
[ii] PROTECTION OF WHISTLEBLOWERS Recommendation CM/Rec(2014)7 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 30 April 2014 and explanatory memorandum
[iii] D. Voorhoof, « Chapitre 4. Liberté de la presse en matière de collecte d’informations, d’accès à l’information et de protection des lanceurs d’alerte en vertu de l’article 10 de la CEDH et des normes du Conseil de l’Europe », Onur Andreotti éd., Le journalisme à l’épreuve. Menaces, enjeux et perspectives. Council of Europe, 2016, pp. 11
[iv] Council of Europe, « freedom of expression”, Guide on Article 10 of the European Convention on Human Rights, 2022, p.53
[v] P. Piot, « Protection des sources journalistiques contre secret judiciaire : la construction prétorienne de la Cour européenne des droits de l’homme », Les Cahiers de la Justice, vol. 3, no. 3, 2014, p.22
[vi] Cour de cassation, civile, Chambre civile 1, 3 février 2011, n°09-10.303, Inédit
[vii] Cour de cassation, civile, Chambre civile 1, 3 février 2011, n°09-10.303, Inédit
[viii] Cour de cassation, civile, Chambre civile 1, 3 février 2011, n°09-10.303, Inédit
[ix] Attac, « Denis Robert a gagné contre Clearstream », Reporterre, 2011
[x] P. Piot, « Protection des sources journalistiques contre secret judiciaire : la construction prétorienne de la Cour européenne des droits de l’homme », Les Cahiers de la Justice, vol. 3, no. 3, 2014, p.22
[xi] European Court of Human Rights, “Protection of journalistic sources”, Press Unit, 2022, p.1
[xii] Goodwin v. UK (1996), ECHR, n°17488/90, para 39
[xiii] CEDH, Voskuil c. Pays-Bas, n° 64752/01, 22 novembre 2007
[xiv] Jecker v. Switzerland (2020), ECHR, quoted in European Court of Human Rights, “Protection of journalistic sources”, Press Unit, 2022, p.3
[xv] Jecker v. Switzerland (2020), ECHR, quoted in European Court of Human Rights, “Protection of journalistic sources”, Press Unit, 2022, p.4
[xvi] Tillack v. Belgium (2007), ECHR, n°20477/05, para 65
[xvii] D. Voorhoof, « Chapitre 4. Liberté de la presse en matière de collecte d’informations, d’accès à l’information et de protection des lanceurs d’alerte en vertu de l’article 10 de la CEDH et des normes du Conseil de l’Europe », Onur Andreotti éd., Le journalisme à l’épreuve. Menaces, enjeux et perspectives. Conseil de l’Europe, 2016, p. 91
[xviii] Amnesty International, “Lanceurs d’alerte”, Focus
[xix] Council of Europe, “freedom of expression”, Guide on Article 10 of the European Convention on Human Rights, 2022, p.71, §409
[xx] C. Laville. « Le journaliste, un professionnel de la transparence ? », Sens-Dessous, vol. 20, no. 2, 2017, p.18
[xxi] Halet v. Luxembourg (2021), ECHR, n°21884/18
[xxii] Halet v. Luxembourg (2021), ECHR, n°21884/18, joint dissenting opinion of judges Lemmens and Pavli para 15
[xxiii] Halet v. Luxembourg (2021), ECHR, n°21884/18, joint dissenting opinion of judges Lemmens and Pavli para 15
[xxiv] Halet v. Luxembourg (2021), ECHR, n°21884/18 para 112
[xxv] D. Voorhoof, « Chapitre 4. Liberté de la presse en matière de collecte d’informations, d’accès à l’information et de protection des lanceurs d’alerte en vertu de l’article 10 de la CEDH et des normes du Conseil de l’Europe », Onur Andreotti éd., Le journalisme à l’épreuve. Menaces, enjeux et perspectives. Conseil de l’Europe, 2016, p.60
[xxvi] Leander v. Sweden (1987), ECHR, n°9248/81, para 74, quoted in Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary (2016), ECHR, n°18030/11
[xxvii] Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary (2016), ECHR, n°18030/11, para 156
[xxviii] Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary (2016), ECHR, n°18030/11, para 156
[xxix] Council of Europe, “freedom of expression”, Guide on Article 10 of the European Convention on Human Rights, 2022, p.77, §440
[xxx] Tàrsasàg a Szabadsàgjogokért v. Hungary (2008), n°37374/05 ECHR, para 36
[xxxi] Council of Europe, “freedom of expression”, Guide on Article 10 of the European Convention on Human Rights, 2022, p.93, §551